Identificatieplicht, een nieuw middel tegen terrorisme?

Jaap van Beek

Wat houdt de wet in?
In 2002 heeft het kabinet Balkenende een voorstel voor een uitgebreide identificatieplicht ingediend. Deze is met een sneltreinvaart door de kamers heen geloodst. Na '11 september' en de moord op Fortuyn was de oppositie kennelijk monddood, bang om in het verdachten bankje terecht te komen. Het wetsvoorstel verplicht iedereen vanaf 14 jaar om een identiteitsbewijs te tonen op verzoek van de politie of toezichthouders. De politie mag dit eisen 'voor zover dat redelijkerwijs noodzakelijk is voor de uitoefening van de politietaak'. Het wetsvoorstel houdt in dat iedereen verplicht is om desgevraagd z'n papieren te tonen, maar je bent niet verplicht ze bij je te dragen. Effectief werkt dit als een draagplicht, maar dat is het officieel niet. Tijdens het overleg in de Kamer bleek dan ook dat in de praktijk iedereen toch een identiteitsbewijs moet gaan dragen omdat niet te overzien is wanneer er naar gevraagd wordt. Zo kunnen getuigen van een verkeersongeval verplicht worden hun identiteit te tonen. Maar ook bij onrust of dreigend geweld, zoals bijvoorbeeld 's nachts in uitgaansgebieden of bij dreigende ordeverstoringen. Ook kan de politie aan omstanders van bijvoorbeeld een schiet- of steekpartij, of een brand om identificatie vragen. Met een dergelijk gebrek aan voorzienbaarheid wordt de toonplicht dus een draagplicht. Maar de politie mag geen controles uitvoeren alleen maar om te kijken of iedereen een identiteitsbewijs bij zich draagt. Minister Donner gaf toe dat dit subtiele verschil heel moeilijk is uit te leggen tijdens een postbus 51 campagne. Het advies aan het publiek is dan ook dat het dragen van een identiteitsbewijs 'verstandig' is. Wanneer je dit niet doet riskeer je een boete van 50 euro. Voor mensen van 14 tot 16 jaar bedraagt de boete 25 euro.

Winkeliers en ziekenhuizen als verlengstuk van justitie?
Een veel gehoord argument dat pleit voor de nieuwe identificatie plicht is dat Nederland hier 'veiliger' van wordt. Dat verschillende politici deze wet voor heel andere doeleinden willen inzetten en de veronderstelde winst aan veiligheid helemaal niet zo zeker is blijkt uit de debatten die in de Tweede Kamer zijn gevoerd. Toen het wetsvoorstel nog in behandeling was, kwam Minister Hoogervorst van Volksgezondheid met het plan om het ziekenhuizen en eerste hulp diensten verplicht te stellen de identiteit van de 'klant' vast te stellen. "Als ze dat niet goed doen krijgen ze geen geld terug van de zorgverzekeraars", aldus Hoogervorst. De Tweede Kamerleden Van Heemst (PvdA) en Haersma Buma (CDA) stelden in september 2004 onder andere voor de verkoop van verfspuitbussen aan personen onder de 18 jaar te verbieden. Verkopers van spuitbussen dienden voortaan identificatie van hun klanten te eisen. Een voorbeeld van Minister Donner die volgens hem de identificatieplicht gewenst maakt, is het wegjagen van ramptoeristen. De politie moet deze mensen, als ze zich weigeren te verwijderen, om hun identiteit kunnen vragen. Ook voor het 'terugpesten' van hangjongeren op straat wordt de wet ingezet. Wanneer oom agent hangjongeren naar een andere locatie wil verplaatsen, ook al hebben ze niets strafbaars gedaan, vraagt hij hen elke avond om identificatie. Waarschijnlijk zoeken ze dan wel een andere plek om rond te gaan hangen. Donner: "Het gedrag van hangjongeren kan gepaard gaan met strafbare feiten, maar is niet noodzakelijkerwijs het geval. Meestal wil je iets voorkomen, en als je iets wilt voorkomen moet je eerder optreden". Voorts wil Donner het voetpad opwaarderen. Door de invoering van de identificatieplicht zullen volgens hem minder mensen op de stoep fietsen en zullen er minder honden op gaan poepen.

Kritiek
Een belangrijk kritiekpunt op het wetsvoorstel is het gebrek aan een gemotiveerde noodzaak. Het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM) schrijft voor dat er alleen inbreuk gemaakt mag worden op iemands privacy indien er sprake is van een 'pressing social need'. Een overheid mag dus wel inbreuken op de privacy van burgers maken maar alleen zolang dit 'in een democratische samenleving noodzakelijk is'. Dus niet wanneer je fietst op de stoep of toevallig op de 'verkeerde' plek rondhangt. Het is daarom niet verrassend dat er vanuit verschillende gezaghebbende organisaties en personen de nodige kritiek is geuit op de nieuwe wet. De in Londen gevestigde internationale waakhond voor de mensenrechten, 'Privacy international' noemde het wetsvoorstel "de meest ondoordachte en zinloze maatregel van de afgelopen tijd". Privacy International heeft in een open brief aan het Nederlandse parlement haar bezorgdheid uitgesproken over de wet. Zij noemt de wet in strijd met het Europees verdrag voor de Rechten van de Mens en het VN Verdrag inzake de Rechten van het Kind. De wet voldoet niet aan de eisen van proportionaliteit, noodzakelijkheid en voorzienbaarheid. Al voor de invoering van de wet plaatsten de Raad van State, het College Bescherming Persoonsgegevens (CBP) en de Orde van Strafrechtadvocaten zeer kritische kanttekeningen bij het voornemen, vooral omdat er geen enkel bewijs is geleverd dat de identificatieplicht helpt om Nederland veiliger te maken, laat staan dat het een bijdrage zou leveren in de strijd tegen terrorisme. In 2003 erkent Minister Donner zelf ook dat de identificatieplicht niet kwantitatief is onderbouwd. "Er zijn geen cijfers die kunnen aantonen wat een uitbreiding van de identificatie plicht aan extra veiligheid oplevert". Het is illustrerend dat politici nooit veel interesse hebben getoond voor de gevolgen van de beperkte identificatie plicht die in 1994 is ingevoerd. "Ook na de in werking stelling van die wet bleef de belangstelling voor de feitelijke werking tamelijk gering. Kennelijk heeft de identificatie plicht vooral symbolische waarde en hecht men minder aan de effecten.", zegt rechtssociologe Anita Böcker van de Radboud Universiteit Nijmegen. Het CBP beschuldigt Donner van misleiding, omdat tegenargumenten in de discussies omtrent de invoering worden genegeerd. Vooral het ontbreken van een grondige motivatie voor de uitbreiding naar een algemene verplichting stuit bij het CBP op bezwaren: "Het leidt ertoe dat de overheid haar burgers een permanente verplichting oplegt, zonder daarbij te motiveren waarom niet met verplichtingen voor specifieke gevallen kan worden volstaan". Volgens het CBP zal de wet leiden tot grootschalige registratie van onverdachte burgers. Emeritus hoogleraar strafrecht Frits Rüter stelt dat de identificatieplicht de criminaliteit eerder bevordert dan bestrijdt, vanwege de toenemende waarde van vervalste identiteitsbewijzen. "In 2003 werden er 232.000 portefeuilles gestolen. Nu elke Nederlander van veertien jaar of ouder een identiteitsbewijs bij zich moet dragen, komen er theoretisch dus jaarlijks honderdduizenden pasjes extra in het circuit." De Volkskrant noemt ook eerder onderzoek van justitie, waaruit blijkt dat de criminaliteit in landen waar al heel lang een identificatieplicht is, zoals België (1914) en Frankrijk (1940), niet lager is, maar hoger. In de periode 1997-2001 was de misdaad in die landen volgens het Engelse rapport 'International comparisons of criminal Justice statistics' meer dan anderhalf keer zo groot als in Nederland.

Discriminatie
De Nederlandse Vereniging van Ziekenhuizen (NVZ) heeft zich verzet tegen verplichte legitimering bij ziekenhuizen en ambulances. "Het schrikt mensen in de illegaliteit af om naar het ziekenhuis te komen. Zij zullen, misschien onterecht, bang zijn dat ze zullen worden aangegeven bij de politie", aldus een NVZ-woordvoerder. Alhoewel deze verplichte legitimering niet in de wet is opgenomen is er helaas sowieso een aantal ziekenhuizen dat de legitimatie verplicht stelt. Sinds 1 januari is de angst voor de overheid en de maatschappelijke uitsluiting van geïllegaliseerden toegenomen. De verruimde bevoegdheden om mensen op straat naar hun identiteitsbewijs te vragen hebben er toe geleid dat sommige geïllegaliseerden zich nog nauwelijks in het openbaar durven te vertonen. En niet onterecht. Het Landelijk Bureau ter bestrijding van Rassendiscriminatie (LBR) vreest dat de algemene identificatieplicht, "noopt tot een selectie op huidskleur, spraak of andere etnische kenmerken". In het buitenland blijkt dat vergelijkbare bevoegdheden vaak misbruikt worden om 'buitenlanders' te controleren. Er zijn veel voorbeelden van mensen uit Belgïe en Duitsland met een donkere huidskleur die extreem vaak worden aangehouden om zeer onduidelijke redenen. Wanneer je als 'illegaal' wordt gecontroleerd zijn de gevolgen vaak niet te overzien. Detentie, mogelijke uitzetting en al wat hier op kan volgen is wat er hen te wachten staat. De initiatiefnemer van de website 'www.gelijkoversteken.org' meldt al vele voorvallen gehoord te hebben van discriminatie, waarbij mensen met een donkere huidskleur al meerdere malen om hun identiteit zijn gevraagd, zonder begrijpelijke aanleiding. Het initiatief 'Gelijk oversteken' is geïnspireerd op het idee dat artikel 2 van de ambtsinstructie een politieambtenaar verplicht zich te legitimeren wanneer iemand daar om vraagt. 'Gelijk oversteken' stelt dat in landen waar al langer een algemene identificatieplicht geldt, mensen met een kleurtje en 'alternatieve' jongeren opvallend vaak staande gehouden worden. "Het is hinderlijk en vernederend als je telkens je papieren moet tonen, alleen maar omdat je uit een ander deel van de wereld komt of er een andere levensstijl op nahoudt. We moeten voorkomen dat ook in Nederland 'overijverige' dienders misbruik gaan maken van hun nieuwe bevoegdheden. De nieuwe wet kunnen we voorlopig niet ongedaan maken, maar we kunnen wel iets anders doen. Wanneer voldoende mensen, zodra om hun papieren wordt gevraagd, antwoorden met: 'Gelijk oversteken!', zullen onnodige identiteitscontroles minder vaak plaatsvinden doordat de procedure al gauw twee keer zoveel tijd kost. Bovendien kun je bij controles met een racistisch of politiek motief tegen de agent in kwestie, met naam en toenaam, een klacht indienen", aldus de website. Het is ook mogelijk om je klacht in te dienen bij 'Gelijk oversteken' zelf. Uit de tot nu toe ontvangen klachten blijkt dat de campagne zin heeft, aldus Hirma, een van de initiatiefnemers. "De mensen weten ons te vinden. We hebben tientallen klachten over het politieoptreden. Het blijkt ook dat politiemensen het helemaal niet plezierig vinden dat zij ook hun pasje moeten tonen. Over enkele maanden publiceren we een zwartboek over onze bevindingen". "Wanneer je tegenwoordig het woord veiligheid roept is de discussie afgelopen", vertelt Jan van der Gaag van 'Gelijk oversteken'. "Men vindt kennelijk dat alles in het kader van de veiligheid goed is. Maar wij denken dat deze wet de veiligheid niet vergroot en dat een serieuze discussie wat verder zou moeten gaan dan nu het geval is. Het zou kunnen dat een volgende regering hier nuchterder over nadenkt". Hirma: "Veel mensen maken zich zorgen over hun economische onzekerheid. Word ik niet ontslagen? Hoe zit het met de huurverhoging en de WAO? Dat zijn ook zaken die met een veiligheidsgevoel te maken hebben. Die blijven echter buiten schot in de overheidscampagne." Een ander initiatief dat tegen de identificatie wet is gericht is het 'Meldpunt misbruik identificatieplicht' uit Utrecht. Het meldpunt is er van overtuigd dat het systeem discriminatie uitlokt, de criminaliteit op het gebied van ID-diefstal zal bevorderen en bovendien uitnodigt tot misbruik door politie & justitie. "Kortom, wij geloven dat Nederland hier alleen maar slechter van wordt". Ook dit initiatief vindt het niet reëel om te denken dat deze wet op korte termijn zal verdwijnen. Met een landelijk meldpunt denkt 'Meld misbruik identificatieplicht' sterker te kunnen staan met hun kritiek op het overheidsbeleid. "Bovendien vinden we het belangrijk dat mensen met klachten over hun behandeling door de politie niet alleen bij de politie zelf terechtkunnen, zoals nu het geval is". Tijdens de voorbereidingen van het wetsvoorstel heeft de campagne 'Stop de identificatieplicht' op gedegen wijze kritische informatie over de wet naar buiten gebracht, duizenden posters verspreid en verschillende acties gevoerd. Alle inzet ten spijt heeft dat tot nog toe, naast dat veel mensen goed zijn geïnformeerd, geen groot effect gehad. Het is ook zeer de vraag of de regering deze wet ooit nog laat varen. Een motie van PvdA en D'66 om tenminste criteria vast te stellen voor een concrete evaluatie haalde geen parlementaire meerderheid, dus daar hoef je ook niet te veel je hoop op te vestigen.

Armzalig
Al mogen de initiatieven tegen de nieuwe wet tot op heden weinig effect hebben gehad, in de discussies die nu over dit onderwerp gevoerd worden is vooral de argumentatie van de voorstanders armzalig. Dat een identificatieplicht zou helpen bij het oplossen van de gesignaleerde problemen, daarvoor ontbreekt ieder bewijs. Voor een wassen neus zijn de rechten van de mensen verder uitgehold en zitten de inwoners van Nederland met één van de meest repressieve identificatie wetten van Europa in hun maag. Deze vijandigheid is kenmerkend voor de houding van deze regering en van het systeem waar we in leven. In plaats van sociale problemen op te lossen door een menswaardige samenleving te bevorderen, waar gelijkwaardigheid een kernwaarde is en sociaal economische verschillen worden geminimaliseerd kiest de regering voor een sterke staat en de onderdanige burger. Zo heeft de overheid nauwelijks draagvlak voor dit beleid gezocht onder de bevolking, door bijvoorbeeld het nut ervan te onderbouwen. Volstaan wordt met de vaststelling dat de identificatieplicht veiligheid brengt. "De overheid werkt hard aan een veilig Nederland, aan het terugdringen van criminaliteit en overlast. Eén van de maatregelen die de overheid genomen heeft, is uitbreiding van de identificatieplicht." Het is illustrerend dat deze maatregel is geregeld via een bepaling in het Wetboek van Strafrecht. In dat wetboek is immers geregeld wat de reactie van de overheid moet zijn op gedrag dat word afgekeurd. Dan gaat het bijvoorbeeld om verkrachting, moord en beroving. Maar het rondlopen in de publieke ruimte zonder paspoort of rijbewijs is in zichzelf toch niet immoreel of afkeurenswaardig? Toch heeft de politie hier op 1 januari 2005 een stortvloed aan bekeuringen voor uitgeschreven. Binnen 24 uur deelde de politie Rotterdam bijvoorbeeld al meer dan 20 bekeuringen uit van 50 euro voor het niet kunnen tonen van een geldig legitimatiebewijs. In veel gevallen waren het dubbele boetes; bijvoorbeeld voor fietsen zonder licht. In de maand januari hebben 3.300 personen een boete gekregen voor het niet kunnen tonen van een geldig identificatiebewijs. De hoofdregel voor het Openbaar Ministerie is dat er weinig ontsnappingsmogelijkheden zijn voor mensen die geen identiteitsbewijs bij zich dragen. Er is geen recht op een coulante behandeling, omdat dan op den duur de waarde van de identificatieplicht voor de rechtshandhaving zou worden ondergraven.

Acties en demonstraties
Ook bij verschillende linkse acties en demonstraties is de identificatieplicht ingezet. Zo zijn er op 5 januari 8 mensen van een dierenrechtengroep gearresteerd omdat zij hun identiteit niet aan de politie bekend wilden maken. Zij waren op dat moment onderweg naar huis, nadat ze bij een bedrijf flyers hadden verspreid. Drie actievoerders die op 20 januari een eenvoudig protest hielden bij de Amerikaanse ambassade, zijn na 5 minuten aangehouden omdat ze weigerden hun identificatie te tonen. De actievoerders waren van mening dat er geen aanleiding was om naar hun identiteit te vragen, aangezien ze slechts met twee spandoekjes naast de ingang van de VS ambassade stonden. In allebei deze gevallen hebben de actievoerders aangegeven de boetes niet te betalen om het misbruik van de wet bij de rechter te laten voorkomen. Mocht de zaak niet geseponeerd worden kan deze vervolgens toetsen of de wet juist is toegepast. Ongeacht of dit nu wel of niet het geval is heeft de wet een negatief effect op het uiten van maatschappelijke betrokkenheid of onvrede door burgers. Wanneer er in Nederland sprake is van stakingen, demonstraties of acties kan de politie altijd om identificatie eisen 'voor zover dat redelijkerwijs noodzakelijk is voor de uitoefening van de politietaak'. Achteraf kan worden getoetst bij een rechter of dat al dan niet terecht is geweest. Hierdoor wordt het gevoel van vrijheid om bij dergelijke bijeenkomsten aanwezig te zijn ingeperkt. Denk bijvoorbeeld aan mensen zonder verblijfsvergunning. Maar ook voor andere mensen. Er is immers niet meer gewaarborgd dat een burger anoniem voor de overheid, kan demonstreren. Het vooruitzicht dat gevraagd kan worden naar identiteitspapieren alleen maar om het feit dat je ergens aanwezig bent, kan dan ook een dermate grote beperking zijn dat het burgers ervan weerhoudt van genoemde rechten gebruik te maken. Alleen door gezamenlijk en massaal niet toe te geven aan de identiteitscontroles kan het recht om anoniem te protesteren gehandhaafd blijven. Dit is volkomen legitiem omdat het controleren van de identiteit van een actievoerder of demonstrant niets bijdraagt aan een veiliger samenleving. Integendeel. Door elke burger te behandelen als een verdachte zendt de overheid de boodschap uit dat we kennelijk een groot gevaar voor elkaar zijn. Niets is minder waar. Een groter gevoel van vervreemding, onveiligheid en angst is echter het gevolg. De overheid speelt in op deze latente gevoelens van angst en onzekerheid en gevoelens van 'wij' tegenover 'zij' worden door beleidsmaatregelen aangewakkerd. Op die gevoelens van onveiligheid kan de overheid weer andere repressieve maatregelen nemen. Zo glijdt het verrechtsende Nederland steeds verder af naar een land met totalitaire trekjes.

Jaap van Beek is lid van het AFA landelijk secretariaat

Meer lezen:
www.identificatieplicht.nl
www.gelijkoversteken.org
www.id-nee.nl